Regulierung der Eisenbahn in Großbritannien

Die Eisenbahn als Mittel zur Beförderung sowohl von Personen als auch von Gütern gehört zu den am stärksten regulierten Industriesektoren. Während sich die Bahn in Großbritannien zu Beginn des 19. Jahrhunderts aus einem Netzwerk einiger kleiner lokaler und privater Eisenbahngesellschaften entwickelte und zu dieser Zeit privat betrieben wurde, kam es im Jahre 1947 zur Verstaatlichung. Die beiden Weltkriege und die in dieser Zeit gesammelten Erfahrungen mit dem zentralisierten Betrieb der Bahn spielten dabei eine wichtige Rolle für die Zukunft des Bahnwesens in Großbritannien. Der Staat erkannte die Möglichkeit mit dem staatlichen Rent-Seeking Gewinne zu erzielen, da sich die Eisenbahnen in den Anfangsjahren noch als äußerst profitabel erwiesen haben.

Großbritannien kann im Bereich der Bahnreformen als Vorreiter bezeichnet werden, weil es sich für eine sehr umfangreiche und gleichzeitig schnelle Reform des Bahnwesens im Vergleich zu anderen Ländern entschieden hat. Aus diesem Grund ist eine Analyse der Bahnreform in Großbritannien notwendig. Ziel dieser Analyse ist es, mögliche Problemfelder aufzuzeigen, um Empfehlungen für künftige Reformen in diesem Bereich ableiten zu können.

Die vorliegende Arbeit widmet sich der Fragestellung, ob die durchgeführte Bahnreform in Großbritannien die angestrebten Ziele, wie z.B. mehr Wettbewerb im Bahnmarkt, erreicht hat oder ob die gewählte Struktur des Bahnwesens der Generierung von Wettbewerb im Wege stand. Darüber hinaus soll die Frage untersucht werden, ob das gewählte Regulierungsregime dazu beitragen konnte, die angestrebten Ziele zu erreichen.

Ziel dieser Arbeit ist es, die Eingriffe in den Eisenbahnmarkt in Großbritannien, von der Entstehung des Verkehrsträgers zu Beginn des 19. Jahrhunderts, bis hin zur Gegenwart, aufzuzeigen. Damit einhergehend sollen die zentralen Reformen, die im Bereich des Bahnwesens in Großbritannien erfolgten, beschrieben werden. Das Hauptaugenmerk wird dabei insbesondere auf die im Jahre 1993 eingeleitete Privatisierung des Bahnwesens in Großbritannien und die damit einhergehende neue Marktstruktur sowie die regulierenden Eingriffe zu dieser Zeit gelegt.

Zu Beginn der Arbeit wird die Entstehungsgeschichte der Bahn in Großbritannien, unter Berücksichtigung der staatlichen Eingriffe, genauer beschrieben. Dies geschieht, indem die zentralen Epochen, angefangen bei der Entstehung des Verkehrsmittels, bis zur Verstaatlichung, detailliert beschrieben werden. Dies erlaubt es, die aktuellen Geschehnisse besser in den historischen Kontext einzuordnen.

Im dritten Kapitel wird dann auf die Besonderheiten des Netzmarktes Eisenbahn eingegangen. Die Zielsetzung des Kapitels ist es, die Bereiche zu verifizieren, in denen potentiell Regulierungsbedarf besteht. Dies soll durch eine disaggregierte Betrachtung des Netzmarktes Eisenbahn geschehen. Außerdem werden zentrale Charakteristika von Netzmärkten aufgezeigt, weil diese sich deutlich von denen anderer Industriezweige abgrenzen und es zwingend notwendig ist, diese im Rahmen des Kontextes zu erarbeiten, um Bereiche aufzuzeigen, in denen Regulierungsbedarf besteht.

Das darauf folgende Kapitel widmet sich der Frage, was man unter dem Begriff der Regulierung versteht. Es werden zum einen begriffliche Grundlagen beschrieben und darüber hinaus die Zielsetzung der mit der Privatisierung einhergehenden Regulierung aufgezeigt. Zum besseren Verständnis werden verschiedene Regulierungsmöglichkeiten verglichen und auf potentielle Stärken und Schwächen untersucht. Auf eine formale Herleitung soll in diesem Zusammenhang größtenteils verzichtet werden. Vielmehr stehen die Implikationen, Zielsetzungen und Umsetzungsmöglichkeiten sowie die praktische Handhabung der Methoden für den Netzmarkt Eisenbahn im Vordergrund. Dabei ist es erforderlich, die grundlegenden Regulierungsmöglichkeiten aufzuzeigen und zu untersuchen, ob die im Zuge der Reform gewählten Methoden Anreize zu effizientem Verhalten beinhalten und somit die Wohlfahrt steigern können.

Das fünfte Kapitel bildet den Schwerpunkt der Arbeit und soll die im Vorfeld erarbeiteten theoretischen Grundlagen in Bezug auf die Geschichte der britischen Bahn, die Besonderheiten des Marktes sowie die grundsätzlichen Regulierungsmöglichkeiten aufgreifen und die Reform des Bahnwesens beschreiben und analysieren. Zunächst werden die Ausgangssituation vor der Privatisierung skizziert und die Reformansätze unter Berücksichtigung der regulierenden Eingriffe erarbeitet.

In diesem Zusammenhang kommt der Ausgestaltungsform der Regulierungsbehörde eine wichtige Rolle zu. Deshalb werden die zentralen Gesichtspunkte, auf die in diesem Bereich zu achten ist, aufgezeigt. Weiterhin wird auf die zentralen Regulierungsbehörden im Bereich des Bahnwesens in Großbritannien eingegangen, indem deren Aufgabenbereiche und Kompetenzen aufgezeigt und potentielle Problemfelder des gewählten Regulierungsregimes herausgestellt werden.

Darüber hinaus wird auf die Entwicklung nach der Reform des Bahnwesens in Großbritannien eingegangen. Dabei wird die grundlegende Struktur des reformierten Bahnwesens beschrieben, indem die existierende Marktstruktur genauer betrachtet wird. Den Abschluss dieses Kapitels bildet eine kritische Würdigung zur Reform des Bahnwesens, die die Ausgestaltung der einzelnen Institutionen sowie der generellen Marktstruktur würdigt.

Die Arbeit endet mit einer Schlussbetrachtung, in der die aufgeworfene Fragestellung herangezogen wird. Durch diese Schlussbetrachtung sollen etwaige Schwachstellen bzw. Verbesserungsmöglichkeiten der in Großbritannien durchgeführten Bahnreform dargestellt werden.

Kapitel 3, Die Eisenbahn als Netzmarkt zwischen natürlichem Monopol und Wettbewerb:

Bei der Eisenbahn handelt es sich, ähnlich wie bei den Bereichen Telekommunikation, Strom oder Gas, um eine Netzindustrie bzw. einen Netzwerkmarkt. Netzsektoren im Bereich des Bahnwesens können dabei in Netzinfrastrukturen, wie die Schienenwege und Netzdienstleistungen, wie dem Eisenbahnverkehr, unterschieden werden.

Für die zentrale Aufgabe der Eisenbahn, nämlich den Transport von Personen und Gütern, ist der Aufbau eines Infrastrukturnetzes unabdingbar. Der Aufbau des notwendigen Netzes, um diese Leistung zu erbringen, ist jedoch mit immensen (Fix-)Kosten verbunden und kann nur zu diesem einen Zweck genutzt werden.

Die gemeinsamen Charakteristika dieser Branchen grenzen sich klar von denen anderer Industriesektoren ab. Charakteristisch für diese Branche sind sowohl Skalenerträge (Economies of Scale) als auch Diversifikationsvorteile, die zu natürlichen Monopolen führen können. Aufgrund der Existenz dieser natürlichen Monopole kann es zu Marktversagen kommen. Weiterhin ist in diesem Zusammenhang zu erwähnen, dass Netzmärkte aufgrund ihrer Eigenschaften weitaus stärker von horizontalen und vertikalen Konzentrationen geprägt sind, als dies in anderen Märkten der Fall ist. In der Folge sollen die spezifischen ökonomischen Eigenschaften der Netzwerkindustrie Bahn aufgezeigt werden und die daraus resultierenden Aufgaben in Bezug auf die Regulierung herausgearbeitet werden. Ziel dessen ist es, Bereiche zu erkennen, in denen potentiell Regulierungsbedarf besteht.

Der Netzmarkt Eisenbahn als Multiproduktmarkt und dessen Kosten:

Im Regelfall handelt es sich bei Eisenbahngesellschaften um Mehrproduktunternehmen, die verschiedene Typen von Güter- und Personentransportleistungen anbieten. Zur Unterscheidung kann gesagt werden, dass im Bereich Gütertransport zwischen dem Transport von Massengütern, Post oder Paketdiensten, unterschieden werden kann. Im Bereich des Personenverkehrs kann wiederum zwischen lokalem Service, Regionalverkehr sowie dem Fernverkehr und Hochgeschwindigkeitstrassen unterschieden werden.

Den unterschiedlichen Leistungstypen bzw. Produkten sind dementsprechend unterschiedliche Kosten zuzuordnen. Diese Kosten können wie folgt unterteilt werden:

Betriebskosten der Züge; dazu zählen bspw. Treibstoff, Instandhaltung und Abschreibung des Fuhrparks sowie das Betriebspersonal. Weiterhin entstehen Kosten für Signalanlagen und Gleise, Bahnhöfe und Haltestellen. Zusätzlich existieren noch Verwaltungskosten.

Betriebsgrößenersparnisse als Markteintrittsschranke im Netzmarkt Eisenbahn:

Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei der Eisenbahn um einen Netzmarkt. Diese Netzindustrien, wie sie im Fall der Eisenbahn vorliegen, sind aufgrund ihrer spezifischen Eigenschaften besonders anfällig für das Auftreten von strukturellen Markteintrittsbarrieren.

Economies of Scale und Economies of Density:

Unter dem Begriff der Economies of Scale versteht man ganz allgemein die Abhängigkeit der Ausbringungsmenge von der jeweils eingesetzten Menge an Produktionsfaktoren. Bei der Existenz positiver Economies of Scale steigt die Produktionsmenge bei einer Erhöhung der Inputfaktoren überproportional. Daraus lässt sich folgern, dass die Skalenelastizität größer als eins ist. Die Existenz positiver Skalenerträge lässt sich vor allem durch Spezialisierung, Arbeitsteilung oder Transaktionskosten erklären.

In diesem Zusammenhang ist es erforderlich, zwischen Skalen- und Dichteeffekten zu unterscheiden. Im Netzmarkt Eisenbahn treten positive Skalenerträge in Form von Netzbildungseffekten auf. Konkret heißt das, dass zunächst einmal eine gewisse Ausdehnung an Infrastrukturkapazität vorhanden sein muss, bevor die Eisenbahn als Personen- bzw. Gütertransportmittel überhaupt attraktiv wird, um den Transport von Personen und Gütern bewerkstelligen zu können. Die Ausdehnung des Infrastrukturnetzes ist bis zu einem bestimmten Maß gewinnbringend, d.h., es existiert eine Skalenelastizität, die größer als eins ist.

Zur Existenz von Dichteeffekten (Economies of Density) ist zu sagen, dass diese im Bereich der Eisenbahn häufiger zu beobachten sind, als Skalenerträge. Unter Dichteeffekten versteht man die Senkung der Durchschnittskosten durch eine Steigerung der Auslastung der vorhandenen Kapazitäten. Somit führen Dichteeffekte bei steigender Nachfrage zu einer Ausweitung der Arbeits- und Kapitalproduktivität. Im Eisenbahnsektor kann eine höhere Streckenfrequenz sowie steigende Zuglängen als Beispiel für die Existenz von Dichteeffekten angeführt werden.

Economies of Scope:

Ein weiteres Instrument der Kostenanalyse stellt das Konzept der Verbundvorteile (Economies of Scope) dar. Diese Verbundvorteile treten dann auf, wenn mehrere Güter innerhalb eines Unternehmens kostengünstiger produziert werden können als in mehreren Unternehmen, die jeweils auf ein Produkt spezialisiert sind.

Für den konkreten Fall der Eisenbahnindustrie können Verbundvorteile sowohl zwischen Infrastruktur und Transportbetrieb als auch zwischen Güter- und Personentransport angenommen werden.

Verbundeffekte können dabei in zwei verschiedenen Formen auftreten:

- Bündelungseffekte:

Als Bündelungseffekte sind Kostenvorteile zu verstehen, die durch die Diversifizierung des Produktprogramms eines Unternehmens auf horizontaler Ebene entstehen. Ein Beispiel hierzu ist die Herstellung unterschiedlicher Produkte auf einer Produktionsanlage.

- Verkettungseffekte:

Verkettungseffekte hingegen ergeben sich aus der vertikalen Verkettung verschiedener Wertschöpfungsstufen.

Für den speziellen Fall des Eisenbahnmarktes gilt, dass positive Verbundeffekte sowohl in Form von Bündelungs- als auch Verkettungsvorteilen existieren. Bündelungseffekte in diesem Markt sind beispielsweise das gemeinsame Angebot von Personen- als auch Güterverkehr durch ein einziges Bahnunternehmen.

Die Existenz von Verkettungsvorteilen wird durch eine disaggregierte Betrachtung der Netzindustrie Eisenbahn möglich. Unter dem Begriff der disaggregierten Betrachtung wird dabei verstanden, dass die einzelnen Wertschöpfungsebenen verifiziert werden.

Als Wertschöpfungsebenen sind Netzaufbau und -unterhaltung, der eigentliche Transport und die Verkehrsüberwachung zu nennen. Etwaige Verbundvorteile zwischen diesen Ebenen sind in den Bereichen Abstimmung zwischen Zugüberwachung und Verkehr oder des nachfragegerechten Netzausbaus erkennbar.

Zum Begriff des natürlichen Monopols:

Die gerade beschriebenen Größen-, Dichte- und Verbundvorteile stehen sehr eng mit dem Begriff des natürlichen Monopols in Verbindung. Aus diesem Grund wird in diesem Kapitel das natürliche Monopol näher betrachtet.

Ein natürliches Monopol (auch sog. Effizienzmonopol) ist dadurch gekennzeichnet, dass fallende Durchschnittskosten je Outputeinheit im gesamten Nachfragebereich bestehen. Daraus lässt sich folgern, dass die Produktionskosten minimiert werden können, indem ein Anbieter den gesamten Markt alleine versorgt. Man spricht von der zu erfüllenden Bedingung, dass im Falle eines natürlichen Monopols eine subadditive Kostenfunktion vorliegt. Das bedeutet, dass die Summe der Kosten bei Produktion in verschiedenen Unternehmen im relevanten Mengenbereich höher als bei konzentrierter Produktion ist.

Als Voraussetzung für die Existenz eines natürlichen Monopols genügen jedoch nicht Verbundvorteile, es müssen Skalen- oder Dichtevorteile existieren. Bei dem Netzwerkmarkt Bahn würde Netzwettbewerb zwischen zwei Unternehmen eine Duplizierung des Netzes bedeuten, was sowohl rein intuitiv als auch volkswirtschaftlich ineffizient ist.

Innerhalb von Netzindustrien ist das Vorhandensein von natürlichen Monopolen als äußerst typisch anzusehen. Dies kann dadurch begründet werden, dass der eigentliche Netzaufbau enorme (Fix-)Kosten verursacht, wohingegen beim letztendlichen Betrieb nur geringe Betriebkosten anfallen, sodass die Durchschnittskosten mit steigendem Output fallen. Dies hat zur Folge, dass ein einzelner Anbieter den gesamten Markt kostengünstiger bedienen kann, als mehrere in Konkurrenz zueinander stehende Anbieter.

Zu berücksichtigen ist hierbei jedoch, dass im Falle eines natürlichen Monopols die Marktmacht nicht zwangsweise so ausgeprägt ist, dass Monopolrenten abgeschöpft werden können. Hierbei spielt die Markteintrittsdrohung eine zentrale Rolle, denn allein diese Markteintrittsdrohung eines potentiellen Wettbewerbers kann den natürlichen Monopolisten soweit disziplinieren, dass dieser keine Preise realisieren kann, die über den Durchschnittskosten liegen ("contestable Markets"). Die Theorie der natürlichen Monopole wurde durch die Theorie der bestreitbaren Märkte relativiert, die im folgenden Kapitel betrachtet werden soll.

Die Theorie der bestreitbaren Märkte:

"Die zentrale Aussage der Theorie der angreifbaren Märkte besteht darin, dass irreversible Kosten in Kombination mit Größenvorteilen als Marktzutrittsschranke Marktmacht begründen, und nicht Größenvorteile alleine".

Als vollkommen bestreitbar ("perfectly contestable") gilt ein Markt dann, wenn die folgenden drei Bedingungen erfüllt sind:

Erstens muss der Marktzutritt frei sein, d.h., es dürfen beim Zugang zu den verwendeten Produktionstechnologien bzw. den Faktormärkten oder bei der Beschaffung von Informationen hinsichtlich der Nachfrage keinerlei Asymmetrien bestehen. Es darf also keinem Marktteilnehmer der Markt versperrt sein.

Darüber hinaus dürfen die Nachfrager keinerlei Unterschiede zwischen den Gütern des potentiellen Markteindringlings und denen der bereits etablierten Marktteilnehmer machen. Diese müssen als gleichwertig angesehen werden. Orientierungskriterium zur Wahl des Anbieters ist demnach lediglich der Preis.

Die zweite Bedingung ist, dass der Marktaustritt kostenlos sein muss. Das bedeutet, dass alle beim Markteintritt entstehenden Kosten für den potentiellen Wettbewerber vollständig reversibel sein müssen, es dürfen also keine versunkenen Kosten ("sunk cost") entstehen.

Als dritter Punkt ist zu nennen, dass die Preisanpassung eines bereits am Markt etablierten Unternehmens nur zeitverzögert erfolgen darf, damit ein potentieller Newcomer überhaupt in der Lage ist, Nachfrage zu generieren. Dabei ist die Zeitverzögerung beim Marktzutritt ("entry lag") kürzer als die Zeitverzögerung bei der Preisanpassung ("price adjustment lag").

Die Besonderheit am Konzept der bestreitbaren Märkte ist darin zu sehen, dass die aktuellen Marktteilnehmer der Drohung des "hit-and-run-entry" durch potentielle neue Anbieter ausgesetzt sind, wenn die oben angeführten Bedingungen erfüllt sind. Darüber hinaus ist der Monopolist nicht in der Lage, seine vorhandene Marktmacht auszunutzen. Dies lässt sich dadurch begründen, dass sowohl durch den freien Markteintritt als auch durch den kostenfreien Marktaustritt ein Wettbewerber in den Markt drängt, der die Monopolpreise unterbietet und somit die komplette Nachfrage auf sich zieht. Um dies zu verhindern, ist der Monopolist gezwungen, die Preise auf Durchschnittskostenniveau zu senken und somit auf die Abschöpfung der Monopolrente zu verzichten. Aufgrund dieser Tatsache ist es für den Fall eines bestreitbaren Marktes ausreichend, mit dem Markteintritt zu drohen, um die Marktmacht des Monopolisten einzuschränken, ohne dass es zu einem tatsächlichen Markteintritt kommt.

Für den Fall, dass der Marktzutritt hingegen mit irreversiblen Koten verbunden ist, kann man von einem marktzutrittsresistenten Monopol und damit von einem monopolistischen Bottleneck sprechen. Als irreversible Kosten könnte im Bereich des Bahnwesens der Aufbau des Schienennetzes genannt werden. Ein bereits etablierter Marktteilnehmer könnte einem potentiellen Newcomer damit drohen, seine Leistungen zu Grenzkosten anzubieten, denn für ihn stellen die bereits erbrachten Aufwendungen, beispielsweise in das Schienennetz, versunkene Kosten dar. Der potentielle Newcomer wäre darauf angewiesen Erlöse zu erzielen, die zumindest seine Durchschnittskosten decken. Somit kann der Newcomer nicht glaubhaft mit Markteintritt drohen.

Der aus der Existenz von Größen- und Dichtevorteilen sowie der Irreversibilität der Kosten durch den Aufbau des Schienenetzes entstehende Monopolcharakter führt dazu, dass Monopolrenten abgeschöpft werden können. Regulierende Eingriffe können somit gerechtfertigt sein, um die Erzielung von Monopolrenten zu verhindern.